김상훈 박사논문:기후정책변화 이명박 녹색성장, 박근혜 기후정책후퇴, 문재인 탄소중립선언

기후정책변동으로 행정학박사 취득 김상훈이사장

이명박, 박근혜, 문재인 정부의 기후정책변동 분석

녹색성장 선도국에서 기후정책후퇴 거쳐 탄소중립선언

우리나라 기후정책변동을 정부별로 나누어 분석한 한국순환자원유통지원센터 김상훈 이사장의 박사학위 논문 ‘우리나라 기후정책 변동에 관한 연구(역사적 제도주의 관점에서)’가 관심을 모으고 있다.(연세대 행정학박사)

이 논문은 기후정책 변동을 역사적 제도주의 관점에서 거시적 환경과 중범위 제도, 미시적 행위의 3개 맥락으로 분석한 연구로 기후정책 변동에 대한 신제도주의적 분석은 국내에서 처음이다.

김이사장은 기후정책의 스펙트럼을 무책임 입장(트럼프 정부 당시의 미국)부터 선진국의 역사적 책임을 강조하는 전통적 개도국입장, 그리고 온실가스의 자발적 감축을 지향하는 선도적 개도국, 그리고 EU와 같은 기후모범국 입장으로 구분했다. 그는 이명박 정부 이전의 정부는 전통적 개도국입장이었으나 이명박정부(2008-2013)에 와서 선도적 개도국의 모습을 보이기 시작했으며 박근혜 정부에서는 다시 전통적 개도국 방향으로 퇴보했다가 문재인 정부에 들어와 선도적 개도국을 넘어 기후모범국 방향으로 진입한 것으로 보았다. 이는 공무원, 연구자, 산업계, 활동가 각 10명씩 40명에 대한 정부별 기후정책의 변동양태에 관한 설문조사에서 정부별 기후정책 변화강도가 이명박 정부 (3.45/5), 박근혜 정부(2.33/5), 문재인 정부(3.81/5)로 나타난 것과 부합한다.

논문에 따르면 이명박 정부는 ‘저탄소 녹색성장’ 국가비전 선포, ‘2020년까지 BAU 대비 30% 감축’의 국가 중기 온실가스 감축목표 제시, ‘저탄소녹색성장기본법’ 제정, ‘녹색성장위원회’ 설치, 온실가스 배출권거래제 시행을 위한 법적 기반 마련, 글로벌녹색성장기구(GGGI) 설치 및 녹색기후기금(GCF) 유치 등의 성과를 거둔 것으로 나타났다. 정권교체로 등장한 이명박 정부에서 유엔기후변화협약(UNFCCC), OECD 그리고 G8 정상회의 등 국제적 환경은 우리나라의 기후정책에 대한 기대, 요구 내지 압력으로 작용하는 거시적 조건이 되었다. 이런 가운데 주된 행위자로 청와대에 비서관으로 진입한 김상협은 ‘경제성장’과 ‘환경보호’라는 일견 양립하기 어려운 두 개의 아이디어를 융합한 ‘저탄소 녹색성장’을 새 정부의 주요 의제(agenda)로 설정하는 한편, 이를 대통령의 의제로 만드는데 결정적인 역할을 수행하였다. 일단 ‘저탄소 녹색성장’이 대통령의 의제가 되면서 강력한 추동력을 지니게 되었는데 이는 한국적인 정치문화 속에서 대통령제라는 제도적 요인이 핵심적 영향을 미친 것으로 분석되었다.

박근혜 정부로 정권이 교체되면서 정책의 경로의존성에도 불구하고 기후정책이 상당 수준 퇴보한 것으로 평가된다. 파리협정 체결에 즈음하여 UNFCCC에 제출하기 위한 자발적 감축안(INDC) 결정에 있어 ‘2030 BAU 기준 37% 감축’안을 제시하였으나, 내용적으로는 국내감축이 25.7%, 국제탄소시장활용 등을 통한 감축이 11.3%로 국내감축만 고려하면 이는 이명박 정부 당시의 감축목표에서 후퇴한 것이었다. 박근혜 정부는 ‘창조경제’를 기치로 내걸고 이명박 정부의 저탄소 녹색성장 정책기조에서 일정 부분 퇴보하였다. 온실가스 배출권거래제는 산업계의 부담을 줄이기 위하여 Grandfathering방식으로 100% 무상할당 방식을 채택하였고, 나아가 10% 무상할당을 추가한 바 있다. 박근혜 정부에서 기후정책이 후퇴하기까지에는 정권교체가 이루어진 후 정부의 핵심 아이디어가 ‘저탄소 녹색성장’에서 ‘창조경제’로 변경되었고, 주된 행위자로 대통령이나 국무총리, 행정 각 부 등 제도적인 행위자 중 기후정책에 관한 적극적인 옹호자가 없다시피 하였다. 그런 가운데 소위 친산업연합으로부터의 체계적인(systemic) 반동이 진행된 결과 기후정책이 상당한 수준 후퇴한 것으로 분석되었다.

문재인 정부는 탈원전, 탈석탄 및 재생에너지 확대 등 다분히 이념적 성향이 짙었으나 초반에 환경부를 중심으로 NDC 감축안(2030년 BAU 기준 37% 감축)에서 총량목표는 그대로 유지하되, 국내감축분 25.7%를 32.5%로 확대하는 수정작업이 있었을 뿐, 기후정책에 대한 관심이 그다지 크지 않았던 것으로 분석되었다. 그러나 임기 후반에 접어들어 2020년 10월 문재인 대통령이 ‘2050 탄소중립’을 선언하면서 기후정책이 정점에 달했다. 이에 따라 ‘저탄소녹색성장기본법’을 폐지하는 대신 ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립ㆍ녹색성장 기본법’을 제정하였고, 대통령 소속의 ‘2050 탄소중립위원회’를 설치하였다. UNFCCC에 제출한 NDC도 재차 수정하여 2018년 기준 당초의 26.3% 감축에서 40% 감축으로 상향조정한 바 있다. 문재인 대통령은 ‘2050 탄소중립’과 같은 근본적인 기후정책 결정에 주요한 행위자로 나섰는데 이는 여러 기후 관련 국제회의에 참석하고, 각 국 정상 등 주요 인사와 만나면서 기후문제의 심각성과 대응 필요성에 대한 인식이 깊어진 때문으로 분석되었다.

논문은 우리나라의 기후정책변동에 영향을 미치는 요인으로 제도로서의 대통령제를 핵심적 요소로 보았고, 이에 더하여 기후정책을 둘러싼 국제적 환경과 행위자의 역할 또한 주요한 요소로 분석하였다. 그러면서 이명박, 박근혜, 문재인 정부에서 같은 대통령제와 국제적 환경에도 불구하고 기후정책변동 양상이 차이가 나는 까닭을 결국 기후의제를 대통령의 의제로 만드는데 성공하였느냐의 여부(이명박: ○, 박근혜: X, 문재인: ○)와 대통령의 의제로 만드는데 어느 요인(이명박: 행위자 김상협, 박근혜: 행위자 없슴,문재인: 국제적 환경)이 작용하였느냐에 따른 결과로 분석하였다. (*김상협:언론인 출신으로 청와대 녹색성장기획관 역임)

김상훈 박사는 논문의 함의로 이명박, 박근혜, 문재인 정부를 거쳐오면서 우리나라 기후정책의 진폭이 크게 출렁거리는 모습을 보였는데 기후정책처럼 국내외적 영향과 파장이 큰 정책의 수립에는 정권 차원을 뛰어 넘는 국민적 공감대가 형성된 후 정책이 결정되고 집행될 필요가 있다고 언급하였다. 왜냐하면 당장의 온실가스 감축으로 산업적·경제적 이득을 취하는 것도 국익의 일종이라고 할 수 있으나, 보다 거시적이고 장기적으로 국제사회의 신뢰 내지는 국격, 국제사회에 기여하는 나라 또는 약속을 지키는 나라라는 국가이미지 등도 우리가 추구해야 할 국익의 범주에 포함되기 때문이라는 것이다. 이명박 정부의 의욕적인 정책목표에 대해 국제사회가 찬사를 보냈었는데 박근혜 정부에 들어와 기후정책이 퇴보함에 따라 오히려 국제사회의 기대를 저버렸다는 비난과 실망을 감수해야 하는 상황이 빚어졌다는 것이다. 따라서 국제사회에의 기여에 대한 약속(commitment)에 있어서는 신중하게, 중·장기적으로 지속가능하고, 우리 능력에 비추어 감당가능한 정도의 범위안에서 약속하고, 또한 일단 국제사회에 약속한 내용에 대해서는 최선을 다해 이행함으로써 국제사회로부터 약속을 지키는 나라, 신뢰할 수 있는 나라, 국제사회에 보탬이 되는 나라라는 국가이미지, 신뢰, 국격을 지켜나가는 것이 장기적인 국익신장의 길임을 인식할 필요가 있다는 것이다. 나아가 그는 이명박, 박근혜, 문재인 정부를 거쳐오면서 우리나라 기후정책이 큰 진폭으로 출렁거리는 모습을 보인 요인을 우리나라가 정치제도로서 대통령제를 취하고 있기 때문으로 보았다. 그는 이러한 정부별 커다란 진폭의 변화 경향을 누그러뜨리기 위해서 거대정책의 경우 의회의 동의를 구하는 등 정책의 입안과 폐기에 있어 거부점(veto point)으로 작용할 수 있는 장치를 두거나, 조심스럽게 의원내각제와 같은 민주주의의 원리에 부합하는 정치제도 채택을 위한 개헌 논의의 필요성에 대하여도 첨언하였다.

* 김상훈 이사장은 행정고시 33회(1989년,환경부 고시동기 이희철,이윤섭))로 공직에 입문하였고, 연세대 행정학과 졸업(학사), 한국방송통신대학교 법학과 졸업(학사), 영국 Warwick대 대학원 졸업(Diploma), 서울대 행정대학원을 졸업(석사)하였고, 연세대학교 대학원에서 행정학 박사학위를 취득하였다.

환경부에 근무하는 동안 캐나다 British Columbia주 환경부 파견(과장급), 낙동강유역환경청 유역관리국장, 환경관리국장, 주유럽연합대사관 참사관, 국무총리실 환경정책과장, 환경부 폐자원관리과장, 해외협력담당관, 제12차 생물다양성협약 당사국총회 준비기획단장(고위공무원), 국립낙동강생물자원관 건립추진기획단 부단장, 국방대학교 안보과정교육, 국립환경인력개발원장, 수도권대기환경청장, 새만금지방환경청장, 영산강유역환경청장 등을 역임했다.

현재는 한국순환자원유통지원센터 이사장에 재임중으로 5남 1녀의 자녀를 두고 있다.

         (환경경영신문,www.ionestop.kr/서정원기자)