네덜란드의 수도서비스 현황과 수도사업자
가. 수도 개편 추진
네덜란드의 물 분야는 공공 조직들이 상호 작용을 통하여 조정과 집행의 차원에서 물 서비스를 제공하여 온 것으로 요약할 수 있다.
먼저 조정 차원에서 보면, 국가의 물 정책은 종전의 ‘교통, 공공시설 및 물관리부(Ministry of transport, public works, and water management)’와 ‘지역계획, 주택 및 환경부(Ministry of spatial planning, hosing and the environment)’가 통합된 ‘사회기반시설 및 환경부(Ministry of Infrastructure and the environment)’가 담당하며, 12개의 도(provinces)는 당해 지역의 지하수 관련 정책을 수립하며, 물관리 위원회에 대한 관리 권한을 갖고 있다. 또한 몇몇 도(provinces)와 지자체는 수도 회사에 대한 공동 지분을 보유하고 있다. 이와 같이 도(provinces)는 조정기관으로서 또 집행기관으로서의 역할을 수행한다.
그리고 집행 차원에서 보면, 네덜란드에는 3가지 형태의 물 관련 조직이 존재한다. 지역 수준에서는 467개의 지방자치단체(municipalities)가 하수도 업무에 대한 책임을 가지며, 지자체 연합인 VNG(association of dutch municipalities)가 지자체의 이익을 대변하고 있다. 26개의 물 위원회(water board)는 당해 지역에 대한 하수처리, 홍수방지 및 수질관리업무를 수행하는 지방 분권화된 조직으로 민주적으로 선출된 구성원에 의하여 운영된다. 이들의 이익을 대변하기 위한 전국적인 물관리 위원회의 연합조직으로 UvW(the Association of Water Boards)가 있다. 10개의 수도회사(water company)는 각 도(provinces)와 지자체, 그리고 자체 감사실에 의하여 규제를 받고 있다. 이들 수도회사는 Public Limited Structure의 형태로 되어 있어 민간기업의 효율성과 공공부분의 소비자 보호라는 두 가지 목표를 달성하기 위하여 노력하고 있다. VEWIN은 10개 수도회사의 연합 조직이다.
이러한 물 분야의 구조를 변화시키기 위한 개혁에 대한 본격적인 논의는 2003년에 시작되었다. 즉 네덜란드 정부가 물 분야(상수도, 하수도, 하수처리, 홍수방지, 수질 등)의 관련 조직들 간에 보다 긴밀한 협조와 협업을 통한 투명성 및 효율성 제고를 위하여 추진되었다. 투명성과 효율성(transparency and efficiency)이라는 목표는 통합 수도회사(integrated water companies)의 설립 또는 기존의 3개 조직(도, 물관리위원회, 수도회사)간 협력과 조화를 도출함으로써 달성될 수 있을 것으로 검토되었다. 또한 정부로서도 물 사용에 따른 통합 물 요금제(integrated water tariff: 상수도 사용요금 및 하수도요금의 통합) 도입에 대한 필요성을 인식하고 이에 대한 실행 방안을 추진하였다 상수도는 사용물량 별 부과, 하수집수는 가정 별 부과, 하수처리는 처리장 별 부과의 형태로 되어 있음
. 이러한 개혁은 전형적인 위로부터의 개혁(top-down approach) 형태를 나타냈다. 다만 수도 사업에 대한 민영화는 영국 등 주변국가의 시행 결과 투명성과 효율성에 대한 명확한 근거를 찾기 어려울 뿐만 아니라 각각의 이해당사자들의 반발로 인하여 논의의 대상에서 제외되었다.
그러나 지속적인 토의 결과 이러한 위로부터의 급진적인 개혁추진에 대하여 정부가 아래와 같이 개선 방향을 변경함으로써 타협점을 찾게 되었다.
먼저 시간이 경과함에 따라 개혁의 내용이 변화하였다. 당초 정부는 통합수도회사와 통합 물 요금제의 도입을 추진하였으나, 다양한 이해당사자들과의 지속적인 협의 결과 아래로부터의 접근(bottom-up approach) 방식을 채택하였다. 즉 각 조직 간의 협력체제의 강화 및 수도사업자(PLC) 간의 비교평가(benchmarking)를 강화하여 투명성과 효율성을 증진하는 방향으로 선회한 것이다. 또한 의무적인 통합 요금제 역시 소비자들에 대한 여론 조사 결과, 추진하지 않는 방향으로 결정되었다. 소비자들은 상수도 서비스를 일반 상품으로 보는 반면 하수도 서비스는 공공부문이 제공하여야 하는 서비스로 인식하고 있기 때문에 국가에서 강제적으로 제도를 시행하는 것 보다 각 서비스 제공자들이 합리적인 의사결정을 통하여 추진하는 것이 보다 고객만족을 충족하는 것으로 판단하였기 때문이다.
또한 기존의 수도기업자들이나 물관리 위원회들로부터의 강력한 반대의견을 정부가 수용하였다.
나. 민간기업의 참여
네덜란드의 수도서비스는 17세기부터 민간 기업에 의하여 수행되어 왔으나, 19세기 후반 외국의 자본유입(주로 독일과 벨기에)에 힘입어 점차 공공 부분에 의한 서비스가 증가하게 되었다. 암스테르담에서 첫 번째 공공 서비스가 시행된 이래 헤이그, 로테르담(Rotterdam), 델프트(Delft), 라이덴(Leiden)과 같은 중소 도시로 확대되었다. 물 서비스의 공공부분 확대는 도시로의 인구집중에 따른 공공 위생에 대한 문제점이 발생하면서 시작되었다. 도시의 생활하수가 처리되지 않은 상태로 방류되었고, 이것이 다시 생활용수로 취수되면서 콜레라와 같은 전염병이 심각한 사회문제로 대두되어 공공 위생 업무가 국가의 책임이라는 의식이 점차 확대되었다. 또 다른 원인으로는 민간 자본이 다른 사업에 투자하는 경우에는 수도사업의 경우보다 높은 수익을 기대할 수 있기 때문에 구태여 수도 사업에 투자할 이유가 없었다. 또한 도시 주민에 대한 보급률도 어느 정도 높아졌기 때문에 신규 투자 기회 역시 축소되었기 때문이다. 1940년대에 이르러, 네덜란드는 230여 개의 물 공급 기업 중 약 150여 개의 기업은 지자체, 30개 기업은 복수의 지자체가 공동으로, 2개 기업은 주(province) 정부가, 그리고 3개의 기업은 국가 소유의 형태로 운영되었으며, 민간 기업은 40여 개만이 존재하였다(The ministry of housings spatial planning and the environment, 1999).
공공 수도 서비스의 증가는 비단 도시에 국한되지 않았다. 20세기 초반에 이르러서는 비-도심 지역에 대한 공공 물 서비스 역시 추진되었다. 이러한 서비스 제공에는 당해 지자체의 재정부담 능력을 초과하는 자금이 필요함에 따라 점차 공공 PLC(public limited company) 형태의 물 서비스 공급 조직이 형성되기 시작하였다.
1945년～1970년 사이 인구의 급격한 증가와 산업의 발전에 따라 물 수요는 4배 증가하였다. 그리고 적정 수준의 수질 및 대규모의 시설이 더욱 필요하게 됨에 따라 대규모의 투자자금이 필요하게 됨에 따라, 1950년대 후반부터는 정부 주도의 물 기업 간 통합 및 협력이 본격적으로 추진되었다. 그 결과, 물 공급 기업은 1940년 230개에서 1965년은 185개로, 1994년은 다시 40개로 축소되었다. 다음 그림은 1850년∼1994년 동안의 PLC, 지자체 운영 및 민간 기업의 변화를 보여준다.
K- water 책임연구원. 김상문 / 이병철
