기업은 규제 풀고 국회는 규제강화하자
내실없는 의원안 규제영향분석 의무화 필요
OECD 한국 규제품질심사위원회 설치 권고
국회도 쏟아지는 의원안에 대해 쓸 만한 안건인지 규제영향분석을 의무화해야 한다는 소리가 높다.
민주화 이후로 의원안 발의가 급증할 뿐만 아니라 「국가규범통제위원회의 설치에 관한 법」 제4조 제3항에 따라 가결법안 중 의원안의 비중이 높아지는 등 국회의 입법주도권이 강화되고 있다. 그러나 의원안이 양적으로 팽창하는 동안 과연 의원안의 형식과 내용 등 질적인 측면의 완성도는 매우 낮다는 비판을 받아왔다.
이런 문제로 인해 의원안에 대해서도 규제영향분석, 또는 보다 포괄적인 개념인 입법영향분석을 도입하자는 제안이 설득력을 얻고 있다.
규제정책은 불가피하게 국민이나 기업 등 규제대상에 대해서 권리를 제한하거나 의무를 부과하기 때문에 규제로 인한 편익이 비용보다 클 때 ‘좋은 규제’라고 할 수 있다. 이에 규제정책을 입안할 때는 사전적인 ‘규제영향분석’을 통해 규제의 품질을 관리하도록 하고 있다.
그런데 정부안과 행정입법에 대해서는 규제영향분석이 일반화되어있지만 의원안에 대해서는 어느 누구도 분석하는 제도적 장치가 마련되어있지 못하다.
OECD 회원국의 경우 회원국의 대부분은 내각이 입법을 주도하는 의원내각제 국가여서, 가결되는 법안의 80% 정도가 정부안이다. 따라서 정부안에 대해서만 규제영향분석이 의무화되어있다고 해도, 의원내각제 국가에서는 대부분의 규제법률이 규제영향분석을 거친다고 할 수 있다.
이 같은 현실에서 우리나라에서 의원안 발의가 급증하면서 의원안에 대해서도 규제영향분석을 의무화해야한다는 주장이 제기되고 있다. 규제의 신설이나 강화를 내용으로 하는 정부안은 규제개혁위원회의 규제심사를 의무적으로 거쳐야하지만, 의원안은 별도의 규제심사절차가 없다보니 규제가 양산된다는 비판이다
OECD 규제정책위원회는 세계 각국 정부의 규제정책을 분석·평가하고 있는데, 2017년 한국 정부의 규제정책을 평가한 보고서에서 의원안에 대해서도 규제영향분석을 실시하거나 국회 내에 규제품질관리를 위한 상설기구를 설치할 것을 제안한 바 있다. OECD는 한국의 경우 국회에서 가결된 법안 중에서 의원안의 비중이 높기 때문에 국회 차원에서 규제정책 품질 관리가 필요하다고 주장하고 있다. 실제로 제21대 국회에서 의원안 발의 시에 규제영향분석서를 첨부하도록 하는 내용의 「국회법」 개정안이 발의되어 있다.
영국은 1980년대 중반 마가렛 대처 정부에서 처음으로 신설 규제의 행정비용을 분석하는 영향분석제도를 도입하였다. 이후 1998년에 토니 블레어 정부는 본격적으로 규제영향평가제도를 도입하고, 모든 규제정책에 대해 비용편익을 분석하는 규제영향평가(Regulatory Impact Assessment: RIA) 지침을 마련하였다. 규제영향평가는 「입법 및 규제개혁법」(Legislative and Regulatory Reform Act of 2006)에 따라 ‘영향평가(Impact Assessment:IA)’로 확대 개편되었다. 영향평가는 정부 개입이 필요한 이유, 정부가 고려한 대안의 내용과 선호순위, 이해관계자들에 대한 영향, 비용과 편익에 대한 분석을 포함한다.
미국이 규제영향분석(RIA: Regulatory Impact Analysis) 제도를 본격적으로 도입한 것은 1980년대 초 레이건 행정부에서 비용편익분석이 의무화되면서부터이다. 현행 규제영향분석은 1993년 클린턴 행정부가 발표한 ‘행정명령 제12866호: 규제개혁과 심사’(Executive Order 12866: Regulatory Planning and Review)와 이를 계승하여 2011년 오바마 행정부가 발표한 ‘행정명령 제13563호’에 근거하여 실시되고 있다. 독일은 2000년에 행정규칙인 ‘연방정부 공동직무규칙’(Geminsame Geschäfsordnung des Bundesministerien, GGO)을 개정하여 입법평가(Gesetzfolgenabschätzung)를 의무화하였다. 입법평가는 정부(내각)의 각 부처가 담당하며, 2006년 설립된 독립기구인 국가규범통제위원회(NKR)가 입법평가서를 심사한다.
프랑스에서 규제영향분석에 준하는 제도는 ‘영향연구’(étude d’impact)이다. 프랑스는 2008년 개헌을 통해서 영향연구의 헌법적 근거(제39조제3항)를 마련하였고, 2009년 조직 법률에서 영향연구의 대상과 절차를 구체적으로 규정하였다.
영향연구는 정부안을 대상으로 하며, 의원안은 제외된다. 정부는 법안을 의회에 제출할 때 법 제·개정의 필요성, 법안이 입법될 경우 어떤 영향이 있을지에 대한 분석결과를 법률안에 첨부해야한다.
제17대 국회 이후로 의원안에 대해 규제영향분석을 실시하는 내용의 「국회법」 개정안 발의되었지만 모두 임기만료로 폐기되어 왔다. 해당 법안에 대한 상임위원회 논의과정에서 쟁점이 된 것은 ‘의원입법에 대한 사전 절차가 강화될 경우 의원의 입법권이 침해될 수 있다’는 소신 없는 이유가 대부분이다.
규모의 의원안에 대한 규제영향심사를 담당할 조직과 인력의 문제도 지적되었지만 의원안에 대해서도 규제영향분석을 제도화하는 것은 검토할 필요가 있다는 전진영 국회입법조사처의 의견은 매우 설득력이 있다.
(의안 접수현황을 보면 16대 국회 2,507건에서 20대는 10배가 증가한 24,141건, 21대에서는 21년 12월 현재 13,840건으로 폭증하고 있다)
(환경경영신문, ww.ionestop.kr 김동환,박남식 전문기자)
